11.1.7.1 Kontrolní řád a správní řád
prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc.
Působnost kontrolního řádu
Zákon o kontrole (kontrolní řád) upravuje vztahy kontrolních orgánů a kontrolovaných osob.
Působnost kontrolního řádu se vztahuje na postup kontrolních orgánů, a to při veřejnoprávní kontrole činnosti orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků, jiných orgánů, jakož i právnických a fyzických osob bez ohledu na to, jsou-li tyto kontrolované osoby v postavení vykonavatele veřejné správy či nikoli.
Zákonodárce využil slov z definice působnosti správního řádu, podle níž se upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy, a to s tím, že kontrolní řád se zabývá pouze kontrolními postupy.
Orgány moci výkonné, orgány územních samosprávných celků, jiné orgány, jakož i právnické a fyzické osoby se tedy v oblasti veřejné správy mohou ocitnout jak v postavení kontrolních orgánů, tak kontrolovaných osob.
Je třeba si uvědomit, že působnosti a pravomoci při kontrolní činnosti se v současné době dotýká zhruba 600 obecně závazných předpisů a že ve změti těchto předpisů, které vznikaly postupně a bez dostatečné legislativní koordinace, by stěží mohlo být obecné vymezení působnosti kontrolního řádu konkrétnější.
Jinými slovy: působnost a pravomoc kontrolního orgánu, vymezení kontrolované osoby a předmětu kontroly stanoví v úplné podobě nikoli kontrolní řád, ale zvláštní právní předpis. Kontrolní řád upravuje zejména procesní postup při výkonu kontroly, zatímco hmotněprávní aspekty kontroly stanoví jiné předpisy.
Dualita veřejného a soukromého práva
Kontrolní orgány postupují podle kontrolního řádu při kontrole výkonu státní správy a dále při kontrole činnosti právnických osob založených nebo zřízených státem nebo územním samosprávným celkem vykonávané ze strany zakladatele nebo zřizovatele, nejde-li o kontrolu upravenou předpisy soukromého práva.
Kontrolní řád se tedy vztahuje na veškeré kontrolní postupy, v jejichž rámci je kontrola vykonávaná jako autoritativní činnost spjatá s výkonem veřejné moci a správy (obdobně je tomu i v případě správního řádu). Znakem vymezujícím působnost kontrolního řádu je skutečnost, že se jedná o kontrolní vztah v rámci správního práva, nikoli o činnost soukromoprávní povahy, při které kontrolní orgán vystupuje jako účastník soukromoprávního vztahu, typicky v případech, kdy jsou uzavřeny soukromoprávní smlouvy a důvod kontrolních aktivit spočívá v těchto smlouvách.
Zvláštní oblastí jsou kontroly příspěvkových organizací a právnických osob založených státem či obcí nebo krajem, zejména z hlediska různorodého postavení, v němž se zřizovatel či zakladatel může nacházet. Tak např. u právnických osob, které jsou obchodními společnostmi, se převážná část kontrolních aktivit bude odehrávat v rovině soukromoprávních vztahů, a to i navzdory tomu, že zakladatelem je veřejnoprávní subjekt (jde např. o kompetence valné hromady, dozorčí rady apod.), na něž vztáhnutí obecných procesních pravidel pro výkon kontrol realizovaných v rámci výkonu veřejné moci není možné. Naproti tomu např. kontrola dotací poskytnutých jejich zakladatelem bude realizována dle pravidel zákona o finanční kontrole a kontrolního řádu.
Kontrola
Při výkonu veřejné moci lze v rámci kontroly posuzovat plnění povinností stanovených v různé míře obecnosti zákonem, případně na základě zákona, nikoli však libovolné skutečnosti.
Kontrolní orgán při kontrole zjišťuje, jak kontrolovaná osoba plní povinnosti, které vyplývají z právních předpisů nebo které jí byly uloženy na základě těchto předpisů.
Součástí kontroly ve smyslu kontrolního řádu není náprava zjištěných chyb a nedostatků, ani ukládání sankcí. Ačkoli náprava zjištěných chyb a nedostatků je v obecné rovině účelem kontroly, cílem upraveného kontrolního postupu je zjištění aktuálního stavu a jeho porovnání se stavem žádoucím, zatímco realizace následných opatření se uskutečňuje zpravidla v režimu správního řádu.
To, co platí pro kontrolu nepodřízených osob, neplatí úplně při kontrole ve veřejné správě vymezené v institucionálním smyslu. Při kontrole výkonu státní správy lze ukládat opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou. Jsou tak zohledněna určitá specifika těchto kontrol, jež jsou dána především existencí instanční závislosti kontrolního orgánu a kontrolované osoby, a to nikoli z hlediska výkonu kontrolních pravomocí, nýbrž z hlediska výkonu činnosti, která je předmětem kontroly.
Vztah nadřízenosti a podřízenosti představuje tedy užší vazbu mezi kontrolním orgánem a kontrolovanou osobou. S ohledem na to není třeba chránit práva a oprávněné zájmy kontrolované osoby ve stejném rozsahu, jako je tomu u jiných druhů kontrol. I pro tuto kontrolu se užijí ustanovení kontrolního řádu upravující průběh kontroly, samozřejmě v rozsahu pro účely konkrétní kontroly nezbytném.
Pokud zvláštní předpis neobsahuje hmotněprávní vymezení určité kontrolní činnosti, tj. nestanoví jednoznačnou kompetenci kontrolního orgánu, pak samotný kontrolní řád nelze chápat jako kompetenční normu.
Vazba na předmět kontroly, vymezená jako plnění povinností uložených zákonem či na základě zákona, však neznamená omezení kontrolního zjišťování pouze na hledisko zákonnosti, jestliže do kompetence kontrolního orgánu spadá též prověřování jiných hledisek (jako např. účelnost, hospodárnost, efektivnost apod.).
Má-li kontrolní orgán pravomoc kontrolovat určitou činnost i z jiných hledisek, pak je obecně založena též povinnost kontrolované osoby při výkonu činnosti, která je předmětem kontroly, tato hlediska zohledňovat.
Kontrolní vztahy
Kontrolní řád se týká vnější kontroly vykonávané orgány veřejné správy, případně jinými veřejnoprávními orgány vůči nepodřízeným právnickým či fyzickým osobám anebo jiným orgánům, ať už se jedná…
