Správní delikty

11.3.4.3 Správní delikty

doc. JUDr. Ing. Radek Jurčík, Ph.D.

Podle správní teorie¹ můžeme definovat správní delikt jako protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem, za které ukládá správní úřad (orgán) trest stanovený normou správního práva. Jedním z druhů správních deliktů jsou správní delikty právnických a fyzických osob postihované zásadně bez ohledu na zavinění, jejichž subjekty jsou jednak právnické osoby, jednak fyzické osoby vystupující jako podnikatelé a provozovatelé kvalifikovaných činností, s jejichž výkonem je spojena řada povinností odlišných od obecných povinností občana. Určujícím znakem deliktu je zde charakter vykonávané činnosti, ne postavení osoby. Skutkové podstaty i sankce jsou zde většinou stanoveny shodně pro právnické i fyzické osoby. Sankcí je téměř výlučně pokuta. Při projednávání těchto deliktů se postupuje podle zákona o veřejných zakázkách či podle koncesního zákona. Ze správního řádu se použijí základní zásady správního řízení. Jak správní delikty zadavatele, tak i správní delikty dodavatelů podle § 144 ZVZ jsou založeny na odpovědnosti objektivní (bez ohledu na zavinění), postačuje se tedy dopustit daného jednání. Nejde však o absolutní objektivní odpovědnost, neboť za podmínek stanovených v tomto ustanovení se lze z odpovědnosti za delikt vyvinit (liberovat). Zadavatel, právnická osoba, za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení povinnosti zabránila. Takový zadavatel musí prokázat, že byla učiněna veškerá rozumná opatření, aby ke správnímu deliktu nedošlo. Ke spáchání deliktu došlo např. v situaci, kdy byla vyplavena dokumentace v důsledku povodně nebo v jiných objektivních informací.

Při určení výše pokuty se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž bylo spácháno. V rámci sazby pokuty může být posuzováno zavinění (úmysl přímý, nepřímý a nedbalost vědomá, nevědomá) apod. Stanovení odpovědnosti a liberačního důvodu za správní delikt je v souladu s principy správního trestání. Správní trest, v tomto případě ve formě sankce finanční povahy má funkci preventivní a represivní. Funkce preventivní spočívá v tom, aby výše peněžité sankce odradila pro futuro zadavatele od páchání správního deliktu. Funkce represivní znamená, že zadavatel musí být potrestán za jím způsobené porušení zákona.

Při stanovení výše sankce za správní delikt tedy musí ÚOHS přihlédnout k závažnosti deliktu, tj. jak porušení zákona v zadávacím řízení ovlivnilo nebo mohlo ovlivnit pořadí nabídek. ÚOHS musí odůvodnit výše uložené pokuty. Smyslem této úpravy je eliminovat stížnosti na nepodstatná pochybení zadavatele a předejít tak prodlužování a prodražování zadávacího řízení.

Podle rozhodnutí ÚOHS ze dne 4. listopadu 2005 (VZ/S 164/05-153/5158/05-Kr) je ÚOHS při posuzování míry závažnosti porušení zákona vycházel orgán dohledu vycházel z toho, že situace, kdy zadavatel při zadání veřejné zakázky nepostupuje vůbec podle zákona, dosahuje nejzávažnějšího stupně intenzity porušení zákona. Dále platí, že s přihlédnutím ke skutečnosti, že předmět plnění veřejné zakázky se již realizuje, nelze uložit zadavateli opatření k nápravě, jelikož fakticky nelze ukládat plnění, která jsou neproveditelná. ÚOHS proto přistoupil k uložení pokuty. Při úvaze o stanovení výše uložené pokuty orgán dohledu zohlednil skutečnost, že zadavatel vůbec nepostupoval dle zákona o zadávání veřejných zakázek a tím zcela vyloučil soutěžní prostředí, které je základním předpokladem k dosažení efektivního vynakládání veřejných prostředků. Orgán dohledu však také vzal v úvahu, že ze strany zadavatele jde o první závažné porušení zákona o zadávání veřejných zakázek. Z uzavřených smluv o nájmu dopravního prostředku vznikl zadavateli peněžitý závazek ve výši 3 488 400 Kč, přičemž 1 % činí 34 884 Kč.Za výše zjištěné závažné porušení zákona uložil orgán dohledu po posouzení všech aspektů případu zadavateli pokutu při dolní hranici výše možné sankce ve výši 15 000 Kč. Ke stanovisku zadavatele, že jeho postup byl v souladu s § 50 odst.1 písm. a) zákona – výzva jednomu zájemci odůvodněná naléhavou potřebou, kdy hrozilo nebezpečí velkého rozsahu, orgán dohledu uvádí, že se jedná o mimořádný způsob zadání veřejné zakázky, přičemž zadavatel takové zadání jednomu zájemci je povinen řádně odůvodnit v zadávací dokumentaci, což v tomto případě zadavatel neučinil. Navíc okolnosti, které opodstatňují krajní naléhavost, nesmí být v žádném případě způsobené zadavatelem (viz např.rozhodnutí Evropského soudního dvora C-385/02 ze dne 14. září 2004).

Správní delikt zadavatele

Zadavatel se může v souvislosti se zadáváním veřejné zakázky dopustit rovněž správního deliktu, a to tím, že:

a) nedodrží postup stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a uzavře smlouvu na veřejnou zakázku,

b) nesplní povinnost uveřejnění stanovenou tímto zákonem, nebo ji splní v rozporu s § 146,

c) uzavře smlouvu na veřejnou zakázku bez uveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení podle § 146 odst. 1, ačkoli je podle tohoto zákona povinen toto oznámení uveřejnit,

d) uzavře smlouvu na veřejnou zakázku v rozporu s § 82 odst. 1, § 110 odst. 6 nebo § 111 odst. 5 anebo v rozporu s předběžným opatřením dle § 117 odst. 1,

e) zruší zadávací řízení v rozporu s § 84,

f) nepořídí nebo neuchová dokumentaci podle § 109 nebo 155, nebo

g) odmítne námitky v rozporu s § 110 anebo postupuje při vyřizování námitek v rozporu s § 111.

Za správní delikt se uloží pokuta do:

a) 10 % ceny zakázky nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o správní delikt podle odst. 1 písm. a), c) nebo d),

b) 20 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odst. 1 písm. b), e), f) nebo g).

Sazba pokuty podle odst. 2 se zvyšuje na dvojnásobek, jestliže se zadavatel dopustí opakovaně některého ze správních deliktů podle odst. 1. Správní delikt je spáchán opakovaně, pokud před uplynutím 5 let ode dne, kdy rozhodnutí o uložení pokuty za správní delikt nabylo právní moci, byl znovu spáchán týž správní delikt.

Řízení o správním deliktu provádí ÚOHS.

Pokuta za správní delikt se ukládá v případech, kdy zahajuje ÚOHS řízení z vlastního podnětu a kdy už zpravidla bývá smlouva na předmět veřejné zakázky uzavřena.

Zákon o veřejných zakázkách je jedním z více jak stovky zákonů, který obsahuje správní delikty fyzických a právnických osob. Právnická osoba nebo fyzická osoba, která je zadavatelem, se dopustí správního deliktu naplněním shora uvedených skutkových podstat.

Odpovědnost zadavatele, který je právnickou osobou, za správní delikt zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 5 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 10 let ode dne, kdy byl spáchán. Subjektivní lhůta je pětiletá, objektivní lhůta desetiletá.

Jde o poměrně dlouhé lhůty k zahájení řízení z vlastního podnětu, zvláště když si uvědomíme, že řízení postačí v této lhůtě zahájit, nikoli jej pravomocně ukončit.

Správní řízení provádí v prvním stupni ÚOHS podle právní úpravy v tomto zákoně. Proti rozhodnutí ÚOHS o správním deliktu je možné podat rozklad k předsedovi ÚOHS.²

Na řízení o správním deliktu se správní řád jako obecný správní předpis nepoužije. Podle ust. § 177 odst. 1 SpŘ se základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až 8 použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Na řízení o správních deliktech se tedy použije zákon o veřejných zakázkách, spolu se základními zásadami činnosti správních orgánů.

Správní delikty dodavatelů

Dodavatel se dopustí správního deliktu tím, že:

• předloží k prokázání splnění kvalifikace informace nebo doklady, které neodpovídají skutečnosti a měly nebo mohly mít vliv na posouzení kvalifikace dodavatele v zadávacím řízení, v řízení o žádosti o zápis do seznamu kvalifikovaných dodavatelů anebo o žádosti o změnu tohoto zápisu nebo pro účely splnění podmínek pro vydání certifikátu,

• nepodá žádost o změnu zápisu do seznamu kvalifikovaných dodavatelů podle § 130 odst. 2,

• nepředloží seznam subdodavatelů podle § 147a odst. 5 ZVZ, dle kterého (povinnost stanovená novelou) "dodavatel předloží seznam subdodavatelů podle odst. 1 písm. c) nejpozději do 60 dnů od splnění smlouvy, nebo 28. února následujícího kalendářního roku v případě, že plnění smlouvy přesahuje 1 rok. Má-li subdodavatel formu akciové společnosti, je přílohou seznamu i seznam vlastníků akcií, jejichž souhrnná jmenovitá hodnota přesahuje 10 % základního kapitálu, vyhotovený ve lhůtě 90 dnů před dnem předložení seznamu subdodavatelů“.

Správní delikt dodavatele – "černé listiny“ dodavatelů (blacklisty) od 1. 1. 2010

Vláda dne 25. října 2006 usnesením č. 1199/2006 o Strategii boje proti korupci uložila MMR úkoly, které souvisejí s posílením transparentnosti a potíráním korupce v oblasti veřejných zakázek. Toto ustanovení zakotvila do zákona o veřejných zakázkách jeho novela provedená zákonem č. 417/2009 Sb. Obsahuje zcela nový správní delikt dodavatele a souvisí s institutem blacklistu, "černé listiny“ dodavatelů. Tento správní delikt spočívá v předkládání údajů neodpovídajících skutečnosti k prokazování kvalifikace, a to jak v zadávacím řízení, tak pro účely zápisů do seznamů kvalifikovaných či certifikovaných dodavatelů dle odst. 1 písm. a). Trestají se pouze nesprávnosti, kdy dodavatel doloží doklady či informace prokazující splnění požadované kvalifikace, přestože tuto kvalifikaci ve skutečnosti nesplňuje. Trestem za tento delikt je kromě pokuty i uložení zákazu plnění veřejných zakázek.

Skutečnost, že dodavatel uvede nepravdivé údaje při veřejné zakázce malého rozsahu, nezpůsobuje potenciální zápis do rejstříku osob se zákazem plnění veřejných zakázek, rovněž uvedení nepravdivých údajů o kvalifikaci v koncesi do 20 mil. Kč nezpůsobuje potenciální zápis do rejstříku.

Pokud je dodavatel zapsán v Rejstříku osob se zákazem plnění koncesních smluv, nezpůsobuje tento zápis, že by takový dodavatel nemohl plnit veřejné zakázky. Toto tvrzení platí i v opačném vyjádření.

Zákon o veřejných zakázkách obsahoval především správní delikty zadavatelů za porušení postupu v zadávacích řízeních. Zákon č. 417/2009 Sb. přináší v tomto směru změnu. Posiluje právní odpovědnost dodavatelů za uvádění pravdivých údajů majících vliv na posouzení kvalifikace dodavatele tím, že dodavatel učiní:

• Podání žádosti o účast v užším řízení, jednacím řízení s uveřejněním, jednacím řízení bez uveřejnění, pokud je kvalifikace požadována, příp. při podání žádosti o účast k jednání v soutěžním dialogu a rovněž při podání nabídky v otevřeném řízení, pokud zadavatel nevyžaduje předložit kvalifikaci v nabídce, ale např. v samostatné obálce.

• Podání žádosti dodavatelem o zápis do SEZNAMU KVALIFIKOVANÝCH DODAVATELŮ podle § 129, dle kterého dodavatel, který chce být zapsán do seznamu, je povinen podat žádost o zápis do seznamu a prokázat splnění kvalifikačních předpokladů podle § 125 odst. 2; k prokázání splnění základních kvalifikačních předpokladů podle § 53 odst. 1 písm. a) a b) si provozovatel seznamu vyžádá výpis z evidence Rejstříku trestů. Žádost o vydání výpisu z evidence Rejstříku trestů a výpis z evidence Rejstříku trestů se předávají v elektronické podobě, a to způsobem umožňujícím dálkový přístup. Zápis do seznamu podléhá správnímu poplatku.

• Podání žádosti o změny v Seznamu kvalifikovaných dodavatelů podle § 130, dle kterého dojde-li u dodavatele ke změně údajů zapsaných v seznamu, která by jinak měla za následek neprokázání splnění základních kvalifikačních předpokladů či profesních kvalifikačních předpokladů, je dodavatel povinen podat do 15 dnů ode dne, kdy ke změně došlo, žádost o změnu zápisu; k žádosti je dodavatel povinen přiložit potřebné doklady osvědčující splnění základních kvalifikačních předpokladů či profesních kvalifikačních předpokladů, u nichž došlo ke změně. V případě, že dodavatel nesplní povinnost podle tohoto odstavce, platí, že ode dne, kdy k takové změně došlo, není zapsán v Seznamu; to platí i v případě, že mu byl po takové změně vydán výpis ze Seznamu.

• Podání žádosti o vydání certifikátu podle § 138. Podmínkou pro vydání certifikátu je prokázání splnění základních kvalifikačních předpokladů v plném rozsahu doklady podle § 53 odst. 2 a prokázání splnění profesních kvalifikačních předpokladů, ekonomických a finančních kvalifikačních předpokladů nebo technických kvalifikačních předpokladů v rozsahu stanoveném v pravidlech systému doklady podle § 54, § 55 odst. 1 a 2 nebo § 56 odst. 1 až 5 ZVZ.

Předmětného správního deliktu se dopustí ten, kdo doklady o kvalifikaci předloží, tedy ten, kdo učiní příslušný úkon. Zatímco při podání žádosti o zápis do Seznamu kvalifikovaných dodavatelů a systému certifikovaných dodavatelů žadatel (dodavatel) předkládá své doklady o kvalifikaci, dodavatel do nabídky či žádosti o účast může předložit doklady o kvalifikaci od subdodavatele, což však dodavatele nezbavuje odpovědnosti za řádnou realizaci předmětu veřejné zakázky. Dodavatel tedy odpovídá rovněž za doklady o kvalifikaci dodané jemu subdodavatelem. Tohoto správního deliktu se totiž dopustí ten, kdo doklady o kvalifikaci předloží, tedy dodavatel. V dané souvislosti se tedy jeví jako vhodná zvýšená kontrola ze strany dodavatele k dokladům o kvalifikaci od subdodavatele; v mezním případě může subdodavatel předložit nesprávné doklady s úmyslem vyřadit dodavatele z trhu veřejných zakázek.

Za správní delikt uvedený v předchozím odstavci se uloží pokuta do 20 000 000 Kč a zákaz plnění veřejných zakázek na dobu 3 let. Pokud se týče částky 20 mil. Kč, ÚOHS zde má možnost správního uvážení s tím, že výše pokuty bude závislá na subjektivním zavinění dodavatele (zohlední se např. skutečnost, zda nepravdivé údaje a informace předložil dodavatel či jeho subdodavatel). Doba zařazení do blacklistu veřejných zakázek a rejstříku osob se zákazem plnění koncesních smluv na 3 roky je objektivní povahy a nelze ji prodlužovat ani zkrátit.

Správním deliktem je i nesplnění…