Postup správního orgánu, který napadení rozhodnutí vydal, a předání spisu

6.1.6 Postup správního orgánu, který napadení rozhodnutí vydal, a předání spisu

JUDr. Lukáš Potěšil, Ph.D.

Postup správního orgánu, který vydal odvoláním napadené rozhodnutí

Správní orgán prvního stupně je povinen v rámci odvolacího řízení zajistit podklady pro vydání rozhodnutí odvolacího orgánu. Správní orgán prvního stupně musí zajistit ty podklady, které mu stanovuje zákon, a dále ty, jež jsou k projednání odvolání a rozhodnutí o něm nezbytné. Konkrétní právní úprava je obsažena v § 86 odst. 2 správního řádu.

Správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, zašle stejnopis podaného odvolání všem účastníkům (odlišným od podatele odvolání), kteří se mohli proti rozhodnutí odvolat. Účelem je, aby se ostatní účastníci, kterým svědčí či svědčilo právo na podání odvolání, mohli seznámit s obsahem již podaného odvolání jiného účastníka. K tomu, aby správní orgán mohl zaslat každému účastníkovi řízení odvolání, je třeba, aby je odvolatel podal v potřebném počtu stejnopisů. V opačném případě pořídí kopie na náklady odvolatele správní orgán. Podle našeho názoru však takto nelze postupovat v případě, kdy odvolatel zvolí jako formu komunikace zákonem uznané způsoby prostřednictvím dálkového přístupu (internetu), tj. pokud je odvolání podáno prostřednictvím datové schránky nebo se zaručeným elektronickým podpisem. V takových případech musí jejich vytištění, a to včetně potřebného počtu kopií, uskutečnit správní orgán na vlastní náklady.

Správní orgán prvního stupně je povinen vyzvat účastníky řízení, kterým zasílal odvolání, aby se k němu vyjádřili. Lhůta na vyjádření musí být přiměřená (srov. § 39), nesmí však být kratší než 5 dnů. Jde o kalendářní dny a lhůta pro podání vyjádření k odvolání se počítá ode dne následujícího, kdy byla doručena výzva se stejnopisem odvolání. Pochopitelně, že přiměřenost lhůty je dána řadou faktorů, zejména složitostí věci (předmětu řízení) a rozhodnutí, stejně jako rozsahem odvolání, případně dalšími konkrétními skutečnostmi, které mohou být na straně účastníků řízení. Pro všechny účastníky musí být stanovena stejně dlouhá lhůta, jejíž počátek ovšem může být rozdílný, a proto i její konec může nastat u jednotlivých účastníků řízení odlišně. Pamatovat je třeba i na možnost, že výzva k vyjádření se stejnopisem odvolání může být účastníkovi řízení doručena tzv. fikcí, tj. po uplynutí 10 dnů, kdy teprve od tohoto okamžiku počíná běžet stanovená přiměřená lhůta k vyjádření. Současně by však stanovovaná lhůta neměla být tak dlouhá, že by ohrozila dodržení lhůt stanovených správním řádem pro předání věci odvolacímu správnímu orgánu. Výzva k vyjádření nemá povahu a formu usnesení.

Toto ustanovení je však podle našeho názoru problematické; vyjadřuje snahu o koncentraci řízení. V takovém případě by ovšem bylo namístě předem účastníka řízení na tento procesní následek poučit. Lze se setkat s pochybnostmi,¹ zda se možnost ignorovat vyjádření podané po stanovené lhůtě vztahuje na celé odvolací řízení, nebo pouze na postup správního orgánu prvního stupně.

Poté, co se správní orgán prvního stupně seznámí s podaným odvoláním, jakož i s vyjádřeními ostatních účastníků k němu podanými, podle okolností dále doplní řízení. Jde o to, že v odvolání, případně i ve vyjádření, mohou být návrhy na provedení dalších (nových) důkazů. Správní orgán prvního stupně pochopitelně není těmito návrhy a požadavky vázán, přičemž pokud jim vyhoví, či je shledá důvodnými, doplní v jejich intencích řízení. Tedy obstará důkaz, provede jej a výsledek dokazování zachytí ve smyslu § 18 do spisu. Doplnění bude směřovat především ke skutečnostem a námitkám uplatněným v odvolání, případně k jejich vyvrácení.

Doplnění řízení odvolacím správním orgánem

Ačkoliv by podle smyslu a účelu § 86 odst. 1 a 2 správního řádu měl podle okolností a potřeby doplnit řízení správní orgán prvního stupně, který odvoláním napadené rozhodnutí vydal, není vyloučeno, aby tak učinil i sám odvolací správní orgán. Jde totiž o to, že odpovědnost za odvolací řízení a za rozhodnutí o odvolání jde za odvolacím správním orgánem. Ten proto není vázán předchozím postupem správního orgánu prvního stupně a podle okolností může sám poté, co je mu věc předložena k rozhodnutí, doplnit řízení. Má-li odvolací správní orgán za to, že je třeba doplnit podklady odvolacího řízení, a splnil-li správní orgán prvního stupně své zákonné povinnosti, doplní si je sám. V takovém případě spis správnímu orgánu prvního stupně k tomu účelu již nevrací, ale takový postup, zejména bude-li to vhodné a účelné, nelze bez dalšího a priori vyloučit. Bude pak na konkrétní úvaze, zda vrátit spis za účelem doplnění řízení, nebo lze využít dožádání podle § 13.

Právo seznámit se s doplňovanými podklady

Tato zásada (právo) platí především v případě, kdy jsou správním orgánem prvního stupně, případně posléze přímo odvolacím správním orgánem podle okolností doplňovány podklady. Účastník řízení se může s podklady odvolacího řízení seznámit a vyjádřit v době, kdy se spis nachází u správního orgánu prvního stupně, který již podle okolností doplnil řízení, nebo u správního orgánu odvolacího, pokud tato možnost u správního orgánu prvního stupně nebyla, případně byla, ale sám odvolací správní orgán ještě doplňoval řízení. Neumožnit účastníku řízení seznámit se s podklady a vyjádřit se k nim je vážným procesním pochybením, které může mít vliv i na zákonnost rozhodnutí odvolacího správního orgánu. Zpravidla by realizace tohoto práva měla být uskutečněna v rámci odvolacího řízení pouze jednou, proto pouze tam, kde je zřejmé, že odvolací správní orgán již řízení nebude doplňovat, může výzvu k seznámení s podklady a vyjádření k nim učinit i správní orgán prvního stupně. V ostatních případech je to povinnost odvolacího správního orgánu poté, co jsou shromážděny všechny podklady pro vydání rozhodnutí o odvolání. Vyjádření účastníků řízení k doplněným podkladům jsou pochopitelně součástí spisu a je povinností odvolacího správního orgánu se k nim v odůvodnění rozhodnutí o odvolání patřičným způsobem vyjádřit.

Checklist

1. Nové podklady opatří a doplní ještě správní orgán prvního stupně, který odvoláním napadené rozhodnutí vydal, a to v rámci postupu podle § 86 odst. 2. V takovém případě by měl tento správní orgán umožnit realizaci procesního práva a umožnit účastníkům řízení být seznámeni s podklady (tj. zejména novými) pro vydání rozhodnutí o odvolání a dát jim možnost se k těmto podkladům vyjádřit.

2. Nové podklady si opatří sám odvolací správní orgán. Potom platí § 90 odst. 1 písm. c) a je povinností odvolacího správního orgánu umožnit realizaci procesního práva podle § 36 odst. 3, tj. právo na seznámení se s podklady a na vyjádření k nim. Stejným způsobem postupuje odvolací správní orgán i v případě, kdy správní orgán prvního stupně, který doplňoval podklady, neumožnil účastníkům řízení seznámit se s nimi a vyjádřit se k nim. Tuto vadu potom musí napravit odvolací správní orgán.

Postup správního orgánu v případě opožděného či nepřípustného odvolání

Správní orgán prvního stupně, jehož rozhodnutí bylo napadeno odvoláním, poté co odvolání obdržel (přímo od odvolatele nebo od odvolacího správního orgánu na základě postoupení podle § 12), musí posoudit, zda je o odvolání, které je přípustné, a zda bylo podáno včas. Jakkoliv tato úvaha a posouzení jsou primárně věcí odvolacího správního orgánu, dopadají rovněž i na správní orgán prvního stupně. Shledá-li správní orgán prvního stupně, který napadené rozhodnutí vydal, že jde o odvolání opožděné či nepřípustné, přizpůsobí tomu i svůj procesní postup podle § 86 odst. 2.

Dojde-li správní orgán prvního stupně k závěru, že jde o nepřípustné či opožděné odvolání, uvede tento svůj závěr do předkládací zprávy (vyjádření/stanoviska) a spolu se spisovým materiálem ji zašle ve lhůtě 10 dnů od doručení odvolání odvolacímu správnímu orgánu. V takovém případě není namístě postup podle § 86 odst. 2 správního řádu, tedy zasílat na vědomí a k případnému vyjádření stejnopis odvolání ostatním účastníkům, stejně jako podle potřeby doplňovat řízení. Takový postup by totiž v případě opožděného či nepřípustného odvolání byl naprosto zbytečný.

Jak jsme uvedli výše, závěr o nepřípustnosti odvolání nebo o jeho opožděnosti si činí správní orgán prvního stupně sám a tomu volí odpovídající procesní postup, tedy buď aplikuje § 86 odst. 2 do věty poslední a postupuje podle něj, nebo aplikuje pouze poslední větu tohoto ustanovení. Nicméně odpovědnost za rozhodnutí o odvolání má odvolací správní orgán. Proto konečný a závazný závěr…