dnes je 30.10.2020

Input:

Základní zásady činnosti správních orgánů

14.10.2020, , Zdroj: Verlag Dashöfer

5.1.2 Základní zásady činnosti správních orgánů

JUDr. Andrea Fáberová, Prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc.

Správní řád (zákon č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dále také jen ) obsahuje ve svých úvodních ustanoveních (§ 2 až 8 SŘ; srov. také § 177 odst. 1) základní zásady činnosti správních orgánů, které se vztahují nejen na správní řízení ve smyslu § 9 SŘ, ale na veškeré postupy správních orgánů podle správního řádu (například na vydávání opatření obecné povahy, vyřizování stížností aj.).

Základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až 8 SŘ se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje.

Mezi základní zásady činnosti správních orgánů patří:

1. Vázanost zákonem (§ 2 odst. 1)

odkaz na právní předpis
Správní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. Kde se v tomto zákoně mluví o zákoně, rozumí se tím též mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu.

Pro správní orgány platí, že jsou při své veškeré činnosti vázány celým právním řádem.

Zásada zákonnosti nezbavuje správní orgán povinnosti plynoucí z čl. 1 odst. 1 Ústavy, ve kterém je Česká republika definována jako právní stát, tedy povinnosti interpretovat veškeré právní předpisy „ústavně konformním způsobem”, tedy způsobem, který je v souladu zejména s Ústavou a Listinou základních práv a svobod (srov. například nález Ústavního soudu sp.zn. III. ÚS 277/96 ze dne 22. 10. 1996; rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ads 50/2006 – 29 ze dne 9. 5. 2007).

Zásada zákonnosti je základem přezkumného řízení, při kterém rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, příslušný správní orgán zruší nebo změní, popřípadě zruší a věc vrátí odvolacímu správnímu orgánu nebo správními orgánu prvního stupně (§ 97 odst. 3 SŘ).

2. Zákaz zneužití správního uvážení (§ 2 odst. 2)

odkaz na právní předpis
Správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena.

Zásada vychází z čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterých lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.

K limitům správního uvážení se vyjádřil ve své judikatuře také Nejvyšší správní soud (usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 6 A 25/2002 – 42 ze dne 23. 3. 2005) když konstatoval, že „správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně, tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl … Každé správní uvážení – i to, jež se (pouze) na úrovni obyčejného zákona jeví jako neomezené a absolutní – tedy má své meze … Správní soud samozřejmě nepřezkoumává pouze zneužití správního uvážení či překročení jeho mezí ve smyslu § 78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, nýbrž i to, zda řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí proběhlo v souladu se zákonem, tj. zda v něm byla respektována všechna procesní práva žalobce.”

V rozsudku čj. 3 As 24/2004-79 Nejvyšší správní soud dodal, že „i když správní orgán není při svém rozhodování vázán přesnými kritérii stanovenými zákonem a rozhoduje v mezích volného správního uvážení, musí být jeho postup a rozhodnutí přezkoumatelné a musí být zřejmé, že z mezí a hledisek správního uvážení nevybočil. Proto i v těchto případech musí správní orgán respektovat jak stanovené procesní postupy (v to zahrnující rozhodnutí se všemi stanovenými náležitostmi), tak elementární právní principy správního rozhodování (princip právní jistoty, princip rovnosti osob, o jejichž právech se jedná - s obdobným rozhodováním v obdobných případech atd.).”

3. Ochrana práv nabytých v dobré víře (§ 2 odst. 3)

odkaz na právní předpis
Správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká, a může zasahovat do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu.

Tato zásada obecně znamená, že veřejnoprávní akt - nejen rozhodnutí, ale jakýkoliv výsledek postupu podle – je od okamžiku, kdy je vydán, formálně i obsahově správný, a to až do doby, než je zákonem předvídatelným postupem – např. v rámci opravných prostředků či na základě žaloby - rozhodnuto, že tomu tak není.

Z výše uvedeného vyplývá, že ochrana dobré víry není spojena jen s pravomocnými rozhodnutími, ale s veřejnoprávními akty obecně, zejména se bude jednat o úkony podle části čtvrté , jako jsou například osvědčení, která autoritativním způsobem osvědčují existenci určitých skutečností, ale také tzv. předběžná informace podle § 139 SŘ, úkon, který nemá charakter rozhodnutí, avšak jedná se o určité kvalifikované vyjádření správního orgánu podle části čtvrté , a je tudíž vázáno presumpcí správnosti a ochranou dobré víry.

4. Ochrana veřejného zájmu a předvídatelnost (§ 2 odst. 4)

odkaz na právní předpis
Správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.

V případě odkazu na „veřejný zájem” v § 2 odst. 4 SŘ a některých dalších ustanovení správního řádu (např. § 38 odst. 2, § 41 odst. 3 aj.) nejde o abstraktní veřejný zájem, ale o obecný odkaz na veřejné zájmy, které vyplývají z jednotlivých zákonů (srov. např. § 30 odst. 1 poslední věta vodního zákona; veřejný zájem na stanovení ochranných pásem vodního zdroje).

Řada zákonů explicitně veřejný zájem nedefinuje, a je jej proto třeba dovodit ze smyslu a účelu právní normy.

Ústavní soud k této otázce uvádí (Pl. ÚS 24/04, č. 327/2005 Sb.), že „veřejný zájem v konkrétní věci by měl být zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění správního rozhodnutí pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou jiných partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky např. o vyvlastňování) a nelze jej v konkrétní věci a priori stanovit. Z těchto důvodů je zjišťování veřejného zájmu v konkrétním případě typicky pravomocí moci výkonné a nikoliv zákonodárné.”

Zásada nestranného (objektivního) přístupu souvisí se zásadou rovnosti v právech, resp. zásadou zákazu diskriminace.

Poslední zásadou obsaženou v § 2 odst. 4 SŘ je předvídatelnost rozhodování. Dodržování této zásady však neznamená – a nemůže znamenat – absolutní neměnnost rozhodovací praxe, to ostatně reflektuje také spojení „nedůvodné rozdíly” v poslední větě ustanovení.

Ústavní soud se touto otázkou zabýval např. v nálezu sp. zn. I. ÚS 2373/07, když uvedl, že: „Přehodnocení interpretace ze strany správních úřadů nebo soudů, za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů, jistě není vyloučeno. Představuje však závažný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno posuzovat vždy v každé individuální situaci. Legitimita změny správní praxe závisí na otázce, do jaké míry mohl adresát normy rozumně počítat s tím, že se výklad dané normy změní, za nezměněných právních předpisů, zejména se zřetelem na ustálenost, jednotnost, dlouhodobost a určitost správní praxe, význam daného výkladu práva pro adresáty právní normy, změnu právních předpisů s danou správní praxí souvisejících a eventuální změnu relevantních společenských okolností, které mohou objektivně přispívat k poznání správného výkladu práva (a tedy k poznání práva v materiálním smyslu). V každém případě ovšem platí, že změna dlouhodobé správní praxe nebo správní judikatury se, za nezměněného stavu právních předpisů, může stát jen na základě závažných a principiálních důvodů, směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty. V žádném případě se nesmí dít svévolně.”

5. Materiální pravda (§ 3)

odkaz na právní předpis
Nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2 správního řádu.

Ustanovením § 3 obecně formulovaná zásada materiální pravdy je pro správní řízení dále rozpracována v § 50 odst. 2 a 3 SŘ, a doplněna dalšími modifikacemi obsaženými ve zvláštních ustanoveních o správním řízení (§ 141 odst. 4, § 142 odst. 3 aj.).

Důležitost dodržení této zásady ve vztahu k sankčním správním řízením zdůraznil Nejvyšší správní soud v rozhodnutí čj. Ads 44/2010 – 132 ze dne 30. 12. 2010, kdy konstatoval: „Zejména v sankčních správních řízeních zahajovaných ex offo je při zjišťování skutkového stavu kladen zvláštní důraz na naplnění zásady materiální pravdy dle § 3 SŘ, a zásady vyšetřovací dle § 50 odst. 3 tohoto zákona. Důkazní prostředky, které nesplňují dostatečnou míru konkrétnosti, jednoznačnosti a průkaznosti, je nutné odmítnout jako nevyhovující.”

Pokud existuje pouze jeden usvědčující důkaz o vině přestupce, je nutné pečlivě zkoumat, zda nade vši pochybnost prokazuje spáchání skutku, který je žalobci kladen za vinu Pokud tomu tak není, je nezbytné provést další dokazování.

Starý správní řád z roku 1967 požadoval, aby správního orgánu zjistil přesně a úplně stav věci. Nový správní řád tuto zásadu pozměnil s ohledem na požadavek procesní ekonomie, protože zjišťovat objektivní pravdu je časově i finančně velmi náročné a někdy i zcela nemožné.

Nyní je například přípustné, aby správní orgán založil své rozhodnutí výhradně jen na skutečnostech zjištěných z rozhodnutí jiného orgánu veřejné moci a další dokazování neprováděl . Je však povinen se vypořádat s námitkami účastníka proti takovému postupu, případně s návrhem na provedení dalších důkazů. Případné nesplnění povinnosti součinnosti účastníka řízení označit důkazy na podporu svých tvrzení nezbavuje správní orgán povinnosti zjistit podstatný skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.

6. Vstřícnost (§ 4)

odkaz na právní předpis
(1) Veřejná správa je službou veřejnosti. Každý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, má povinnost se k dotčeným osobám chovat zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc.

(2) Správní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné.

(3) Správní orgán s dostatečným předstihem uvědomí dotčené osoby o úkonu, který učiní, je-li to potřebné k hájení jejich práv a neohrozí-li to účel úkonu.

(4) Správní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy.

Ustanovení ukládá každé osobě, která plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, chovat se k dotčeným osobám zdvořile a podle možností jim vyjít vstříc. Jedná se o zásadu související s dalšími ustanoveními , například