Nepřístupný dokument, nutné přihlášení
Input:

Neúplná a blanketní odvolání

10.6.2011, , Zdroj: Verlag Dashöfer

6.1.9 Neúplná a blanketní odvolání

JUDr. Mgr. Luboš Jemelka

Nedostatky odvolání

Problematika odvolání, která nesplňují všechny náležitosti předvídané správní řádem, resp. neobsahují odvolací důvody (a jsou takzvaně blanketní) bývá předmětem řady polemik a objevují se zde rozporuplné názory na to, jak k těmto odvoláním přistupovat. Přestože tato odvolání nejsou v praxi správních orgánů nijak neobvyklá, odborné komentáře ke správnímu řádu se touto tématikou dostatečným způsobem nezabývají (s výjimkou komentáře od autorů Jemelka, Pondělíčková, Bohadlo). Ani tato kapitola nemůže samozřejmě určit jediný možný výklad týkající se těchto odvolání, může však ozřejmit některé související skutečnosti a doporučit řešení, která považuji po konzultaci s řadou odborníků na správní právo za nesprávnější. S neúplnými a blanketními odvoláními se nepotýkají pouze orgány územních samosprávných celků (vystupujících jako správní orgány) nebo dekoncentrované orgány státní správy, ale rovněž ústřední správní úřady. V jejich případě je celá situace komplikovanější s ohledem na to, že nemusí být zřejmé, k čemu všemu se má, resp. musí vyjadřovat rozkladová komise ustanovená obligatorně podle § 152 odst. 3 správního řádu.

Vymezení tématu

Cílem této kapitoly je poukázat na způsob nakládání s neúplným a blanketním odvoláním a vysvětlit, jaká práva, resp. povinnosti zde mají účastníci správních řízení a jaké zákonné možnosti plynou v těchto případech pro správní orgány, resp. v případě ústředních správních úřadů pro jejich rozkladové komise. Zdůrazním pak důsledky těchto možností pro správní řízení, zejména pak s ohledem na průtahy, které v této souvislosti mohou vznikat a vznikají. Pouze na okraj pak zmíním také problematiku odvolání nepřípustných a opožděných.

Obecné náležitosti odvolání

Legislativa
V této kapitole není třeba znovu zdůrazňovat, jaké jsou obecné náležitosti odvolání s ohledem na § 82 odst. 2 správní řádu. Pouze stručně připomenu, že odvolání musí obsahovat náležitosti zakotvené v § 37 odst. 2 správního řádu, a navíc musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá (zda celé, jednotlivý výrok či vedlejší ustanovení) a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, které mu předcházelo. Současně však zákon připouští, že uvedení rozsahu, v jakém je rozhodnutí napadáno, není nezbytné, protože v případě jeho neuvedení stanoví náhradní řešení v podobě § 82 odst. 2 věty druhé správního řádu, který zakotvuje fikci, že se účastník domáhá zrušení rozhodnutí celého. Odvolání bez uvedení tohoto rozsahu by proto nebylo možné automaticky zamítat a odvolací řízení zastavovat. Z § 37 odst. 2 správního řádu dále plyne, že z každého podání musí být obecně patrno, kdo je činí (s uvedením nezbytných identifikačních údajů vázaných na fyzickou či právnickou osobu), které věci se týká a co se navrhuje.

Anonymní odvolání

Pokud by z odvolání nebyly patrné ani tak základní skutečnosti, jako je vymezení toho, kdo odvolání činí, uplatnil by se § 43 odst. 1 písm. a) správního řádu a odvolání by bylo odloženo (stejně jako jiná podání, která nejsou zjevně žádostí nebo z nich nelze zjistit, kdo je učinil). Jednalo by se tedy o příklad takzvaně anonymních podání, u kterých by nebylo možné zjistit, kdo je učinil – tedy z ničeho by nevyplývalo, že toto podání (zde odvolání) bylo učiněno účastníkem správního řízení, tedy osobou, která je oprávněna odvolání podat. Odvolání pak může vedle účastníků správních řízení podat podle § 81 odst. 4 rovněž statutární orgán právnické osoby, a to vůči rozhodnutí, jímž má být omezena způsobilost právnické osoby samostatně jednat před správním orgánem, i když je toto rozhodnutí předběžně vykonatelné. Příkladem může být například odvolání proti rozhodnutí, kterým je na právnickou osobu uvalována nucená správa.

Absence důvodů

V praxi nebývá problém v tom, že by nebyl uveden odvolatel, správní orgán, kterému je odvolání určeno, nebo údaj o tom, které rozhodnutí je napadáno, ale absentují zpravidla důvody podání tohoto odvolání, tedy specifikace toho, proč je rozhodnutí napadáno. Účastník řízení totiž nechce riskovat, že by jeho odvolání nebylo vůbec předmětem věcného přezkoumání, pouze se v některých případech pokouší získat čas a své námitky vůči rozhodnutí teprve důkladně naformulovat. Vymezení rozsahu, v jakém je rozhodnutí napadáno, souvisí navíc s § 82 odst. 3 správního řádu, který umožňuje, aby za určitých podmínek zbytek výrokové části rozhodnutí (který není napaden odvoláním) nabyl právní moci. Tento zbytek výrokové části by však musel být na výrokové části napadené odvoláním de facto nezávislý, a musel by být tedy schopen samostatné existence.

Nepřípustná odvolání

V této souvislosti jen stručně zmíním, že odvolání by bylo nepřípustné nejen v případě, když by bylo podáno osobou, která k tomu není (viz výše) oprávněna, ale rovněž tehdy, pokud by ho podal účastník řízení, který se po oznámení rozhodnutí tohoto práva písemně nebo ústně do protokolu vzdal nebo který vzal podané odvolání zpět. Pochopitelně pak nemůže podat odvolání ani účastník řízení ani nikdo jiný, pokud je jeho podání zákonem výslovně vyloučeno (například v případě odvolání proti odůvodnění rozhodnutí, proti usnesení, které se pouze poznamenává do spisu, nebo proti rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o nicotnosti rozhodnutí). S nepřípustnými odvoláními je pak nutno nakládat stejně jako v případě odvolání opožděných, a to postupem podle § 88 odst. 1 a 92 odst. 1 správního řádu.

Opožděná odvolání

Opožděná odvolání zpravidla nepůsobí (oproti odvoláním neúplných či blanketním) v praxi správních orgánů nijak zásadní problémy. Důvodem je to, že zákon vymezuje poměrně jasně pravidla, podle kterých je třeba v těchto případech postupovat. Pouze je třeba postavit na jisto, že k tomuto opoždění došlo a nebyla dodržena zákonná lhůta pro podání odvolání podle § 83 správního řádu. Uplynutí lhůty pro podání odvolání má pak pro účastníka řízení negativní důsledek v tom, že následně již nemůže podat žalobu ve správním soudnictví (o tom viz dále).

Odvolací lhůta

Obecná délka odvolací lhůty činí 15 (kalendářních, nikoli pracovních) dnů. Delší délku této lhůty mohou stanovit zvláštní zákony a stanoví tak v určitých případech rovněž správní řád. Podle § 83 odst. 2 správního řádu by v případě chybějícího, neúplného nebo nesprávného poučení podle § 68 odst. 5 správního řádu bylo možné podat odvolání ještě do 15 dnů ode dne oznámení opravného usnesení podle § 70 věty první správního řádu, bylo-li vydáno, nejpozději však do 90 dnů ode dne oznámení rozhodnutí. Podle § 84 odst. 1 pak může osoba, která byla účastníkem podle § 27 odst. 2 správního řádu, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno, podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků. Na účastníky řízení podle § 27 odst. 1 se toto ustanovení neuplatní a v jejich případě by neoznámení rozhodnutí způsobilo, že nemohlo nabýt právní moci s výjimkou případů, kdy se tento účastník s odvoláním prokazatelně seznámil (na takového účastníka se nahlíží, jako by mu správní orgán doručil rozhodnutí s chybějícím poučením podle § 83 odst. 2).

Je pak otázkou, jestli není odvolací lhůta příliš krátká, například s ohledem na § 88 odst. 1 správního řádu. Podle tohoto ustanovení má totiž správní orgán prvního stupně (pokud se nejedná o odvolání opožděná nebo nepřípustná) lhůtu 30 dnů pro zvážení autoremedury, resp. předání spisu se svým stanoviskem odvolacímu správnímu orgánu. Obecná lhůta patnácti dnů pro podání odvolání nemusí být proto v případě složitých rozhodnutí na několik desítek stran úplně ideální, nicméně je to zákonná lhůta a jako taková musí být pro účastníky řízení i správní orgány závazná a nepřekročitelná. Není pochyb o tom, že pokud by odvolání nebylo podáno [podle § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu ani prokazatelným podáním poštovní zásilky] včas, bylo by považováno za opožděné.

Další opravné prostředky

I pokud by bylo odvolání nepřípustné nebo opožděné, uplatní se ustanovení § 92 správního řádu. Podle něj sice odvolací správní orgán toto odvolání zamítne, ale (jestliže rozhodnutí již nabylo právní moci) současně zkoumá, zda nejsou dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí. Shledá-li předpoklady pro zahájení přezkumného řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí, posuzuje se opožděné nebo nepřípustné odvolání jako podnět k přezkumnému řízení nebo žádost o obnovu řízení nebo žádost o vydání nového rozhodnutí. Na rozdíl od obecného pravidla pro nakládání s podněty již správní orgán nemusí podatele samostatně informovat o tom, zda byl podnět důvodný nebo nikoli, protože tato skutečnost může být (resp. zpravidla bývá) zmíněna přímo v rozhodnutí o zamítnutí nepřípustného, resp. opožděného odvolání.

Prominutí zmeškání

Odvolací lhůta jako taková je zákonná a prekluzivní. Nemůže být tedy správním orgánem měněna ani prominuta. Teoreticky pak může přicházet do úvahy aplikace § 41 správního řádu, a tedy požádání správního orgánu o navrácení v předešlá stav. Tímto způsobem by tedy mohl být prominut i zmeškaný úkon (zde podání odvolání). Účastník řízení by však musel požádat o prominutí zmeškání úkonu do 15 dnů ode dne, kdy pominula překážka, která mu bránila úkon učinit. Ode dne, kdy měl být úkon učiněn, však nesměl uplynout více než jeden rok. S požádáním by bylo třeba spojit zmeškaný úkon (tedy podat odvolání). Správní orgán promine zmeškání úkonu pouze v případě, že podatel prokáže, že překážkou byly závažné důvody, které nastaly bez jeho zavinění (například pobýval dlouhodobě v zahraničí nebo byl upoután na nemocniční lůžko). Správní orgán však ani pak nemusí zmeškání úkonu prominout, je-li zjevné, že by újma, která by byla způsobena dotčením práv nabytých v dobré víře nebo dotčením veřejného zájmu, převýšila újmu hrozící podateli. Aplikace tohoto postupu je tedy pro účastníka poměrně nejistá a měl by tedy učinit vše pro to, aby si odvolací lhůtu uplynout nenechal.

Nepřesné doručení rozhodnutí

Samostatnou problematikou, které se však na tomto místě nechci podrobněji věnovat, by byla otázka toho, když by osobě, která má zřízenu datovou schránku podle zákona o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, nebylo rozhodnutí doručeno elektronicky do této datové schránky, ale „po staru“ v listinné podobě. K tomu jen podotknu, že podle mého názoru není zákonem o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů ani jiným právním předpisem stanovena sankce neplatnosti doručení pro tyto případy. I když by se zde sice jednalo o porušení zákona (a tedy případně o porušení pracovní kázně, pokud je stanovena povinnost dodržovat právní předpisy) nebo o nesprávný úřední postup, nejednalo by se o neplatný způsob doručení. S ohledem na § 17 odst. 1 zákona o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů by „pouze“ platilo, že se ustanovení jiných právních předpisů upravujících způsob doručení nepoužijí a nemohla by v tomto případě nastat fikce doručení podle 24 odst. 1 správního řádu. Při převzetí zásilky by ovšem k jejímu doručení došlo. Pokud by bylo zasíláno například správní rozhodnutí, nemohl by se účastník řízení s datovou schránkou, kterému bylo doručeno rozhodnutí v listinné podobě, následně dovolávat jeho neoznámení, a tedy nenabytí právní moci. Možnost seznámit se s rozhodnutím zde nepochybně měl (pokud zásilku s tímto rozhodnutím převzal) a, jak bylo uvedeno výše, s ohledem na § 84 odst. 2 správního řádu se nemůže dovolávat neoznámení rozhodnutí ten, kdo se s ním prokazatelně seznámil.

Výhoda odvolání

Důležité
Aby nedošlo k tomu, že účastníkovi marně uplyne zákonná lhůta pro podání odvolání, podává tento účastník ve většině (z hlediska negativních dopadů) závažnějších případů odvolání, a to alespoň se základními náležitostmi s tím, že v některých případech doplní jednotlivé námitky teprve později. V některých případech pak také uvede lhůtu, ve které slíbí (popř. si vyhrazuje) odvolání doplnit. Je však otázkou, jakou povahu toto doplnění má a jestli je správní orgán povinen na toto doplnění čekat. Samotné podání odvolání má poměrně zásadní význam nejen v tom, že mu může být vyhověno odvolacím správním orgánem, ale rovněž s ohledem na § 68 písm. a) soudního řádu správního. Podle tohoto ustanovení je totiž nepřípustná žaloba ke správnímu soudu tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem (jsou-li zákonem připuštěny). Podání odvolání, byť neúspěšného, si odvolatel ponechává možnost žalovat věc před správním soudem.

Z judikatury

Judikatura
Předmětem rozdílných názorů bývalo to, zda má pro soudní přezkum význam skutečnost, jestli byly všechny námitky obsažené ve správní žalobě uvedeny již dříve v rámci odvolání. Například z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 8. prosince 2007, sp. zn. 6 As 72/2006, vyplývá, že správní soud je povinen zabývat se pouze těmi žalobními body, které byly uplatněny v řádných opravných prostředcích. Konkrétně uvedl: „Podle § 5 s. ř. s. se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jedině v případě, že byly vyčerpány řádné opravné prostředky. Vyčerpání řádných opravných prostředků má nejenom svou stránku formální, ale i materiální. Materiální stránkou vyčerpání opravných prostředků je uplatnění všech zásadních skutečností, kterými se účastník cítí dotčen na svých právech. Ve vztahu k tomuto kasačnímu tvrzení nebyly opravné prostředky využity. Správní soudy ve správním soudnictví rozhodují o pravomocných rozhodnutích, ze kterých jejich nabyvatelům vznikla závažná práva. Nelze do takového rozhodnutí zasáhnout poté, co účastník řízení nějakou skutečnost neuplatní do právní moci rozhodnutí, a uplatní ji až v žalobě po právní moci rozhodnutí, přestože ji v odvolání uplatnit mohl.“

Vzhledem k nejednoznačnosti soudní praxe se touto problematikou zabýval rovněž rozšířený senát Nejvyššího právního soudu. Ten dospěl ve svém rozhodnutí ze dne 26. srpna 2008, sp. zn. 7 Afs 54/2007, k opačnému názoru, když konstatoval, že „žalobce je oprávněn uplatnit v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné, bez ohledu na skutečnost, že některé z nich neuplatnil v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl. … Ustanovení § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. pak účastníkovi pro formulaci žalobních bodů předepisuje určité náležitosti, nestanoví mu však žádná omezení, stejně tak nelze omezení rozsahu přezkumné činnosti soudu ohledně některých žalobních bodů dovodit z ust. 75 odst. 2 s. ř. s., a to ani při použití restriktivního výkladu. Podklad pro úvahy o zúžení mezí přezkumu nelze nalézt ani v procesním předpisu pro správní řízení – starém správním řádu, kde ustanovení § 59 odst. 1 ukládá správnímu orgánu v odvolacím řízení povinnost přezkoumat rozhodnutí orgánu prvního stupně v celém rozsahu a kdy tedy tento při posouzení věci není vázán důvody uváděnými odvolatelem. Lze tak shrnout, že případné omezení rozsahu soudního přezkumu nemá oporu v zákoně a ve svém důsledku by bylo v rozporu s celkovou koncepcí správního soudnictví jakožto prostředku ochrany veřejných subjektivních práv fyzických i právnických osob.“

Nakládání s neúplným a blanketním odvoláním

Důvody neúplnosti

Nyní je třeba pozastavit se blíže u toho, jak tedy mohou vypadat neúplná či blanketní odvolání. Ve valné většině případů nespočívá jejich neúplnost v tom, že by z nich nebylo zřejmé, kdo je podal, resp. že by nesplňovala základní náležitosti podání podle § 37 správního řádu. Jejich nedostatečnost je dána neúplností nebo úplnou absencí odvolacích důvodů. Důvodem pro neuvedení všech či žádných odvolacích důvodů pak spočívá nejčastěji v tom, že:

  • účastník řízení neměl dostatečný čas pro jasnou specifikaci všech odvolacích důvodů,

  • účastník řízení sice měl čas pro specifikaci odvolacích důvodů, nicméně pro složitost případu je nedokázal přesně formulovat, nebo

  • účastník řízení měl sice čas i odborné znalosti pro specifikaci odvolacích důvodů, ale stejně tak neučinil, protože spoléhal na:

    • výše uvedenou nejnovější judikaturu, podle které není nezbytné vymezit již v rámci odvolacího řízení všechny námitky, které budou následně uplatněny u správního soudu,

    • fikci § 82 odst. 2 správního řádu, podle které platí, že není-li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí,

    • ustanovení § 89 odst. 2 správního řádu, podle kterého přezkoumá odvolací správní orgán soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy vždy, i když to není v odvolání namítáno, nebo

    • skutečnost, odvolací námitky uplatní později a předpokládá jejich akceptaci a zohlednění správním orgánem.

Nejasnosti

Právě poslední bod je pro správní orgány nejproblematičtější, protože další doplnění odvolání již neočekává (a je pro něj překvapivé), nebo je sice očekává, ale není zřejmé, jakým způsobem s ním naložit. Musí zvažovat, zda je posuzovat jako odvolání nebo nikoli a jaké důsledky z toho plynou pro rozsah jeho přezkumné činnosti, popř. v případě ústředních správních úřadů pro předložení podkladů (včetně rozkladu) k posouzení rozkladové komisi. Odvolání (resp. stejně tak rozklady) se navíc mohou lišit podle toho, jestli neuvádí žádné odvolací důvody (jsou tedy blanketní), nebo uvádějí pouze některé z nich nebo (jak se stává poměrně často) sice uvádí odvolací důvody, ale pouze stručným výčtem bez jejich jasné specifikace a odůvodnění.

Skutečné odvolání

Důležité
Základním předpokladem, ze kterého zde vycházím, je to, že za odvolání je možné považovat pouze to, co je řádně podáno v zákonné lhůtě stanovené pro podání odvolání. Může se tak stát jak jediným podáním, tak také několika podáními, jsou-li všechna doručena v odvolací lhůtě. To však ještě neznamená, že později doručená vyjádření nemají žádný význam a správní orgán na ně nemusí brát zřetel. Je totiž třeba zohledňovat § 36 správního řádu, který se podle § 93 odst. 1 správního řádu uplatní rovněž v průběhu odvolacího řízení. Díky tomuto ustanovení má účastník řízení (i odvolacího) právo vyjadřovat v řízení svá stanoviska, resp. činit v průběhu řízení své návrhy. Není tedy omezen v poskytování dalších vyjádření, byť je zde limitován zásadou koncentrace řízení zakotvenou v § 82 odst. 4 správního řádu. Tato zásada koncentrace spočívá v tom, aby se správní řízení v zásadě odehrávalo na prvním stupni a klade tak na účastníka řízení poměrně vysoké nároky (vyšší nároky jsou však kladeny rovněž na správní orgán prvního stupně, a to z hlediska jeho poučovací povinnosti ve smyslu § 4 odst. 2 správního řádu).

Srovnání se SŘS

Legislativa
Určitou podobnost lze spatřovat s úpravou zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, podle jehož § 71 odst. 2 může žalobce kdykoli v řízení žalobní body omezit. Rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může jen ve lhůtě pro podání žaloby. Tato lhůta (vymezená v § 72 odst. 1 soudního řádu správního) je pak stejně jako odvolací lhůta podle správního řádu nepřekročitelná. Je sice škoda, že správní řád toto výslovné konstatování neobsahuje, domnívám se však, že je nutné je dovozovat z povahy věci a tedy ze samotné podstaty odvolací lhůty.

V případě kasační stížnosti pak soudní řád správní výslovně pamatuje na možnost jejího doplnění a v § 106 odst. 3 stanoví, že nemá-li kasační stížnost všechny náležitosti již při svém podání, musí být tyto náležitosti doplněny ve lhůtě jednoho měsíce od doručení usnesení, kterým byl stěžovatel vyzván k doplnění podání (tuto lhůtu může soud na včasnou žádost stěžovatele z vážných důvodů prodloužit, nejdéle však o další měsíc). Jen v této lhůtě může stěžovatel rozšířit kasační stížnost na výroky dosud nenapadené a rozšířit její důvody. Dodatečně (například kdykoli do vydání rozhodnutí ve věci) tak již tedy učinit nemůže.

Srovnání s rozšířením žádosti

Srovnání lze učinit rovněž přímo se správním řádem, a to s ohledem na vztah ustanovení § 45 odst. 4 správního řádu a § 41 odst. 8 tohoto zákona. Ustanovení § 45 odst. 4 zakotvuje dispoziční zásadu, díky které může žadatel předmět své žádosti zúžit nebo vzít žádost zpět, a to bez souhlasu správního orgánu i ostatních účastníků. To je možné učinit nejen v prvostupňovém řízení, ale také v řízení u odvolacího správního orgánu. Na případy, na které nedopadá § 45 odst. 4, se vztahuje § 41 odst. 8, podle kterého lze změnit obsah podání nebo ho vzít zpět, ovšem pouze s povolením správního orgánu a pouze za