1.3.14 Koncentrační zásada ve správním řízení
doc. JUDr. Pavel Mates, CSc.
Principem, který ovládá správní řízení je zásada jednotnosti, což bývá vyjadřováno tak, že účastníci řízení mohou činit návrhy, zejména předkládat důkazy, resp. požadovat jejich provedení, po celou dobu řízení, v každé z jeho fází (§ 36 odst. 1 správního řádu).
Jejím opakem je zásada koncentrační, kterou správní řád vyjadřuje v citovaném paragrafu tak, že zvláštní zákon nebo správní orgán může usnesením určit, dokdy smějí účastníci činit návrhy. Nejvyšší správní soud ji ve svém rozsudku čj. 7 As 10/2006-81 vymezil tak, že v určité lhůtě se již také musí zformovat okruh buď skutkových, nebo právních výtek, případně obou, s tím, že po jejím uplynutí už nemá předestření nových skutkových tvrzení nebo nových právních důvodů význam. V praxi to znamená, že určité úkony, nejčastěji návrhy na provedení důkazů, je možno činit např. pouze do ukončení ústního jednání a na ty, které byly předloženy později, se již nebere zřetel.
Koncentrace má svoje výhody, ale ostatně jako každá výjimka i stinné stránky. Tou nejčastěji zdůrazňovanou slabinou je fakt, že se může dostat do rozporu s jinou významnou zásadou správního řízení, jíž je materiální pravda (viz § 3 správního řádu), a proto je zákonodárci doporučováno, aby s ní zacházel jako s pověstným šafránem. Na druhé straně vyhovuje požadavku na rychlost a hospodárnost řízení, vyslovenému v § 6 správního řádu, což je diktováno zejména požadavky praxe, která se tak brání tomu, aby účastníci řízení do nekonečna protahovali podáváním návrhů na provedení dalších důkazů nebo se stavěli proti řešení právních otázek a tím bránili efektivnímu vydání meritorního rozhodnutí.
Stanovení koncentrační zásady
Stanovení koncentrační zásady můžeme shledat především ve zvláštních zákonech, kde je tak vyjádřen veřejný zájem na tom, aby řízení proběhlo rychle, bez možností činit obstrukce, čili, jak konstatoval Nejvyšší správní soud, jde o projev racionalizace průběhu řízení (rozsudek čj. 9 As 34/2011 – 106).
Již tradičně je koncentrační zásada obsažena v řadě ustanovení stavebního zákona (zák. č. 183/2006 Sb.). Tak podle § 39 odst. 2 zákona mohou být námitky proti návrhu zásad územního rozvoje podány nejpozději při veřejném projednání a k později podaným se již nepřihlíží. Obdobně podle § 89 odst. 1 stavebního zákona musí být závazná stanoviska dotčených orgánů, námitky účastníků řízení a připomínky veřejnosti v souvislosti s územním řízením uplatněny nejpozději při veřejném ústním jednání, jinak se k nim nepřihlíží. Třetím případem koncentrace ve stavebním zákoně je ustanovení § 114 odst. 2, podle nějž se nepřihlíží k těm námitkám účastníků řízení, které byly nebo mohly být uplatněny při územním řízení, při pořizování regulačního plánu nebo při vydání územního opatření o stavební uzávěře či územního opatření o asanaci území.
Uplatnění koncentrační zásady nacházíme v § 22 odst. 2 zákona o vyvlastnění (zák. č 184/2006 Sb.), podle nějž mohou být námitky proti vyvlastnění a důkazy k jejich prokázání uplatněny nejpozději při ústním jednání s tím, že k později uplatněným námitkám a důkazům se nepřihlíží.
Zmínit lze též § 25 odst. 2 zákona o ochranných známkách (zák. č. 441/2003 Sb.), který stanoví, že k tomu legitimované subjekty mohou podat námitky ve lhůtě 3 měsíců od zveřejnění přihlášky a k doplnění námitek a k důkazům předloženým na jejich podporu po uplynutí této lhůty se nepřihlíží.
Podle § 18 odst. 3 zák. č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, má obvodní báňský úřad oznámit zahájení řízení dotčeným orgánům státní správy a účastníkům řízení nejpozději 10 dnů před ústním jednáním, popřípadě místním šetřením. Současně je jeho povinností upozornit, že svoje stanoviska nebo námitky mohou uplatnit nejpozději při ústním jednání, popřípadě před místním šetřením s tím, že se k později podaným stanoviskům nebo námitkám nemusí přihlédnout.
Z ustanovení § 115 odst. 8 vodního zákona (zák. č. 254/2001 Sb.) plyne, že závazná stanoviska a námitky, popřípadě důkazy, mohou být uplatněny nejpozději při ústním jednání, jinak k nim nebude přihlédnuto.
Čteme-li tyto a další zákony, napadne nás jistě proč právě zde a v tomto řízení je uplatněna koncentrace a tím i zásada, že právo je psáno pro bdělé, a nikoli jednotnost řízení, kdy je tedy právo pro každého (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 34/2011-106). Asi nejčastější odpověď bude znít tak, že tomu tak bylo vždy. To však může, ale také nemusí být dostatečným argumentem, protože koneckonců je vždy jen a jen na zákonodárci, zda shledá, že v daném případě je na místě koncentrace, nebo jednotnost. Ostatně, jak se říká, při vší úctě, poslanci a senátoři ani prezident republiky si jen stěží takových detailů povšimnou a rozhodující role při uplatnění té které zásady bude na odborném aparátu ústředního orgánu správy, který zákon připravuje.
Můžeme tedy shrnout tak, že stanoví-li tak zákon, nemá správní orgán prostor pro úvahu a nemůže tedy k úkonům/podáním učiněným po uplynutí stanovené skutečnosti přihlížet.
Uplatnění koncentrační zásady
Složitější se jeví druhá možnost, tedy za situace, kde má správní orgán oprávnění omezit jednotnost řízení a vyslovit koncentraci (§ 36 odst. 1 správního řádu, věta za středníkem). První problém pro aplikační praxi představuje fakt, že správní řád nestanoví žádné konkrétní podmínky či kritéria, jímž se má řídit správní orgán v úvaze, zda uplatní koncentraci či nikoli. Vzhledem k tomu bude tedy třeba sáhnout k základním zásadám a přihlížet k takovým hodnotám, jakými jsou ochrana práv nabytých v dobré víře a veřejného zájmu, zásadě souladného postupu ve skutkově shodných nebo obdobných případech, zásadě materiální pravdy, rovnosti, ale také rychlosti a hospodárnosti řízení.
Jistým vodítkem může být to, že koncentraci nelze použít ve správním trestání, protože je zde nutno analogicky aplikovat principy ovládající trestní řízení, kde je vyloučena koncentrace.
Na druhé straně podle judikatury platí koncentrace i pro řízení odvolací, a to vzhledem k tomu, že toto řízení představuje jeden celek, a má-li se přezkum vztahovat i na námitky neuplatněné v I. instanci a ve stanovené době, došlo by k popření smyslu tohoto principu (rozsudek Nejvyššího správního soudu č. 3 As 63/2006-140, čj. 6 As 11/2011-296 a čj. 6 As 11/2011-296).
O tom, zda bude uplatněna koncentrační zásada, vydává správní orgán usnesení, které je nutno sdělit všem účastníkům řízení, tedy jak hlavním, tak i vedlejším. Jak plyne z ustanovení § 76 odst. 5 správního řádu, lze proti němu brojit odvoláním, které ovšem nemá odkladný účinek. Bude-li usnesení zrušeno, musí orgán I. instance provést dokazování znovu a připustit i původně opožděná podání. Meritorní rozhodnutí vydané na základě uplatnění koncentrace usnesením, by mohl zrušit i soud, a to pro vady řízení podle § 78 odst. 1 soudního řádu správního.
Judikatura označuje tento druhý případ jako tzv. koncentraci neúplnou, resp. nepravou, když rozdíl mezi oběma je shledáván v tom, že zatímco v prvém případě nelze k později uplatněným návrhům vůbec přihlížet, u nepravé koncentrace zákon tento důsledek výslovně nestanoví. To odůvodnilo závěr Nejvyššího správního soudu, který zaujal např. v rozsudcích čj. 8 As 40/2010-61, čj. 4 Ads 114/2009-49 a 4 Ads 77/2011-80, že i po marném uplynutí lhůty stanovené pro vyjádření se měl správní orgán vyjádřením účastníka řízení či jím předloženými důkazními prostředky zabývat, jestliže k tomu došlo do skončení řízení.
S tím pojetím lze ovšem sotva souhlasit, protože ve svých důsledcích to znamená, že vlastně o žádnou koncentraci nejde a je možno si položit otázku, jaký smysl by vlastně měla tato úprava obsažena ať již ve správním řádu, nebo zvláštním zákoně (viz např. § 49 odst. 5 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů). Mám za to, že odvolací správní instance či soud by jistě mohly zpochybnit např. vadné nastavení lhůty, narušení rovného postavení účastníků, nerespektování procesní ekonomie či jiné nedostatky, ale nikoli samotnou podstatu tohoto institutu, což se tímto děje.
Vhodnější je spíše jiná argumentace: pokud by totiž účastníci mohli navrhovat důkazy a činit návrhy neomezeně, řízení by se neúměrně protahovalo, až by je nebylo možno skončit. Právě proto je dána správnímu orgánu možnost (nikoli tedy povinnost) stanovit koncentraci a v tomto smyslu je na místě hovořit o omezené koncentraci.
Avšak ani tam, kde existuje pravá či úplná koncentrace, to neznamená, že bude uplatňována absolutně, bez ohledu na další ustanovení zákona. Došlo-li by např. k tomu, že účastník řízení byl vyrozuměn o konání místního šetření, resp. ústního jednání až po termínu, v němž zákon ukládá, aby vyrozumění bylo oznámeno, nelze důsledky tohoto pochybení uplatňovat k jeho tíži. Jinak řečeno, koncentraci zde není možno uplatnit (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 A 144/2001-64).
Koncentrační zásada se objevuje dále v § 82 odst. 4 správního řádu, která je zde vyjádřena dikcí, že k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen, jedná-li se o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl…
